Сибирская стратегия

«В чем суть нашей политики на Севере? Там должны функционировать только те предприятия, которые рентабельны. Остальные — закрываться...»

Мухамед Циканов, заместитель министра

экономического развития и торговли РФ

«Наш основной подход заключается не в том, чтобы оставить в Сибири минимум населения, которое будет обеспечивать до­бычу ресурсов и работу Транссибирской магистрали, а в том, чтобы Сибирь была развивающимся краем, в котором создаются новые рабочие места и в который идет приток людей.

…Нерентабельность Сибири — это фикция».

Леонид Драчевский, полномочный представитель

Президента РФ в Сибирском федеральном округе

Говорят, что Сибирь — наша кладовая. Что это означает? Извлекаемые разведанные запасы нефти составляют 77 процентов российских запасов, природного газа — 85, угля — 80, меди — 70, никеля — 68, свинца — 85, цинка — 77, молибдена — 82, золота — 41 и металлов платиновой группы — 99 процентов. За Уралом находится около 9 процентов мировых запасов древесины, или 41 процент российских запасов.

Но стоит ли ставить здесь точку и в надежде на то, что и завтра, и послезавтра мы сможем откусывать от этих запасов по кусочку? Население Сибири и Дальнего Востока год за годом сокращается. Деградирует наука Академгородка и многочисленных запреток. Еще вчера мощное машиностроение сегодня представляет собой жалкое зрелище. Одни предприятия превращены в городские рынки, другие раздроблены, третьи утратили технологии и кадры, авиазаводы перебиваются непрофильной продукцией…

Из Москвы образы российских регионов воспринимаются как-то размыто, приблизительно. (Чего стоит одно только дебильное словечко «Приволжье», с легкостью распространившееся среди столичной пишущей братии!) Сибирь здесь особого исключения не составляет. Впрочем, созданный когда-то тамошними областниками миф о Сибири оказался настолько «крупным», что «современная» — нефтегазовая — составляющая образа так и не смогла вытеснить что-то подсознательное, что даже твердокаменных макроэкономистов заставляет на минуту задержать свой туманный взор на специфических сибирских проблемах — но только для того, чтобы затем отмахнуться от них как от досужего морока.

Исполнилось два года, как Президент В.Путин дал старт подготовке стратегии развития Сибири. В ноябре 2000-го, остановившись в Новосибирске на пути с брунейского саммита АТЭС в Москву, глава государства встретился с учеными Академгородка и пообещал им, что правительство во взаимодействии с полпредом в Сибирском округе Леонидом Драчевским под­го­товит долгосрочную программу развития суперрегиона.

То, что за этим последовало, интересно и само по себе, и для уяснения некоторых неявных особенностей нашего государственного устройства.

В дело включились ученые СО РАН и специалисты полпредства. В структуре последнего для этой цели был создан центр стратегических разработок «Сибирь». В июне 2001 года проект «Стратегии» был передан в Минэкономразвития, где был «доработан». Когда пришел срок обсуждать документ на правительстве, авторы программы увидели, что новый вариант, мягко говоря, отличается от исходного.

Начался драматический процесс противостояния. Для Драчевского это стало делом чести: если пройдет проект ведомства Грефа, значит, подорванным окажется престиж ученых Сибирского отделения РАН и полпредства, а стало быть, и его собственный. Позиционная война растянулась на несколько месяцев. В конце октября прошлого года в Новосибирск приехала группа экспертов из Минэкономразвития, которые вроде бы согласились с возвращением текста программы на исходные позиции.

Драчевский тогда констатировал принципиальные различия в подходах к развитию сибирских территорий: Минэкономразвития отказывается признавать особые климатические и территориальные условия этих территорий, Греф предлагает поставить Сибирь в сугубо рыночные условия — неконкурентоспособные отрасли отпадут сами собой, а население сосредоточится вокруг крупных производств и добывающих предприятий. Полпред подчеркнул, что если за основу стратегии будет принят подход Грефа, то «через пятьдесят лет между Уралом и Дальним Востоком будет безлюдная территория с небольшими островками населения вдоль Транссиба».

Принципиальные разногласия не удалось устранить и после совещания в Томске в январе 2002-го, которое проводил Алексей Кудрин.

При разработке «Стратегии» столкнулись две философии. Правительство настаивало на том, что все регионы страны должны находиться в одинаковых налоговых и тарифных условиях и Сибирь не имеет права требовать себе увеличения рентных платежей. Сибиряки же исповедовали иной подход. В настоящее время ресурсодобывающие отрасли не создают базы для экономического роста и развития Сибири — в лучшем случае они воспроизводят сами себя. Ни в наукоемкое производство, ни в геологию, ни в лесопромышленный комплекс, ни в сельское хозяйство, ни в развитие инфраструктуры деньги практически вообще не вкладываются. Доля Сибири в общем объеме инвестиций — примерно 8%. Поэтому ресурсную ренту следует перераспределить.

Здесь важно уточнить, что понималось сибиряками под перераспределением рентных платежей. Компании, разрабатывающие сырьевые ресурсы, платят государству почти символическую и слабодифференцированную по условиям добычи ренту. 80% ее объема уходит в федеральный бюджет, остальное — территории. В «сибирском» варианте «Стратегии» предлагалось изменить именно этот процент, то есть перекроить федеральный бюджет. А на установленный законом размер платежей проектанты даже не рискнули замахнуться. Они многократно заявляли, что рента несправедливо мала, но перераспределять предлагали именно ее.

Впрочем, не только в этом сибирский полпред был не вполне последователен. Он, например, заявлял, что «рыночная экономика предполагает свободное перемещение через границу не только товаров и услуг, но и рабочей силы. Здоровая конкуренция на рынке труда — один из важных аспектов устойчивого социально-экономического развития Сибири и необходимое условие интеграции в международный рынок труда». Даже с учетом многочисленных оговорок о необходимости регулирования миграционных потоков из-за рубежа подобный постулат, мягко говоря, сомнителен — кто и, главное, в чем будет конкурировать? Может быть, в деторождении?

Другой тезис Драчевского: «Уже признано, что в районах Крайнего Севера организация работ вахтовым методом предпочтительнее возведения городов и поселков». А кем, собственно, признано? Теми, кто принимал решение, что Север нужно эвакуировать? А исходя из каких таких национальных целей и приоритетов подобные решения принимались?…

«Стратегия» была одобрена Правительством в апреле 2002 года на первом заседании кабинета после президентского послания Федеральному Собранию. В.Путин тогда довольно резко критиковал министров за отсутствие амбициозности. Казалось бы, стратегия для Сибири и есть то самое поле для государственных амбиций… Но нет, проект рассматривался буквально несколько минут и был «проштампован».

После окончательной доработки текста и его утверждения на заседании правительства в июне 2002 года председатель Сибирского отделения РАН Николай Добрецов констатировал, что утвержденная «Стратегия» «в значительной мере декларативна, напоминает больше набор благих пожеланий, нежели конкретный инструмент для активизации экономической жизни в Сибири». А губернатор Иркутской области Борис Говорин заявил: «Опасность того, что Стратегия не будет реализована, кроется не в регионах, а в федеральных органах власти... Стратегию развития Сибири необходимо подкрепить серьезной программой действий».

Но соответствующий план был отклонен правительством. Сибирякам удалось отстоять малость — каждый год, по весне, оно будет заслушивать некий отчет о реализации Стратегии. Впрочем, полпред Драчевский не унывает. В октябре он направил записку М.Касьянову и обсудил с ним создание правительственного совета по Сибири и Дальнему Востоку. Вопрос рассматривается…

Здесь уместно напомнить, что в 1998 году федеральное правительство уже принимало «Основные направления развития Сибири до 2005 года». На ее реализацию не было выделено ни рубля. Куратор новой «Стратегии» в Министерстве экономического развития и торговли Мухамед Циканов вполне определенно указал место данного документа в иерархии государственных решений: «Отдельной строки или статьи в федеральном бюджете на финансирование реализации Стратегии развития Сибири и Дальнего Востока нет и не будет. Стратегия будет реализована через другие программы… Не может быть отдельного механизма для решения проблем Сибири». Известно и мнение самого Германа Грефа о том, что в России слишком много программ региональной направленности — в отличие от США. Как бы ни была вздорна такая постановка вопроса, Греф все-таки — министр…

Интересно, что одновременно возник скандал вокруг другой государственной программы — по развитию Дальнего Востока и Забайкалья до 2010 г. Она уже прошла утверждение и даже была подписана президентом России. И тут представители территорий, для которых она составлялась, обнаружили, что первоначальный вариант без согласования с ними подвергся переработке. В результате общие расходы на воплощение программы были уменьшены вдвое.

Даже такие «акулы капитализма», как Олег Дерипаска, погрузившись в сибирскую повседневность, начинают говорить языком, далеким от макроэкономического сленга. Так, в сентябре 2002 года на втором Байкальском форуме в Иркутске он заявил, что в Сибири «социальные и политические издержки рыночной саморегуляции без применения специальных мер могут оказаться выше, чем позволяет прочность социально-политической системы».

Но мы вряд ли дождемся, что подобным языком заговорят и «государственные люди» в российском правительстве. Проблемы развития Сибири там котируются на уровне замминистра. А программа — хорошая или плохая, наверное, об этом следует спорить, — посвященная будущему национальной «кладовой» принимается в рабочем порядке и фактически не имеет никакого правового статуса. Причем история с «сибирской стратегией» не исключение, а обычный продукт нормальной жизнедеятельности Правительства России.

В течение последних десяти лет оно разработало несколько среднесрочных экономических программ (помимо бесчисленного множества региональных и отраслевых). Все они имели декоративный характер и, большей частью, являлись необходимым условием для получения кредитов международных финансовых организаций. Рассмотрение программ было формальным, они не утверждались ни Президентом РФ, ни парламентом, не выступали в качестве основы при назначении новых правительств или отстранении действующих. Ни одно из правительств так и не отчиталось публично за результаты своей работы ни перед главой государства, ни перед законодательной властью. Аналогичная ситуация имела место и с подготовленной в 2000 г. долгосрочной экономической стратегией России на ближайшие десять лет. Она также не проходила публичного обсуждения ни в Федеральном Собрании, ни у Президента, ни в Государственном совете, оставаясь по сути внутренним документом правительства.

Подобная практика дезорганизовала систему государственного управления в целом, лишила органы государственной власти единых, четких и понятных ориентиров деятельности. В отсутствие активного целеполагания упомянутая система превратилась в пестрый конгломерат различных органов, деятельность которых не скоординирована и которые лишь пассивно реагируют на уже свершившиеся события.

Именно в результате подобной практики в нашей стране деградировали макроэкономическое прогнозирование и прикладные экономические разработки. (Достаточно вспомнить о качестве ежегодных экономических прогнозов, которые служат обоснованием ос­новных параметров федерального бюджета.) Именно для сохранения подобной практики и необходимы такие «стратегии», как описанная выше. Большинство федеральных целевых программ, региональных проектов и программ, включаемых в бюджетное финансирование, есть либо декларации в духе кота Леопольда, либо лоббизм чистой воды.

Сегодня, да и в обозримой перспективе, было бы наивно надеяться, что высшие органы государственной власти Российской Федерации смогут определять действенные ориентиры развития страны в социально-экономической сфере. Складывается впечатление, что не только в правительстве и во многих ведомствах, но и в правящей элите в целом катастрофически не хватает людей, чья компетентность была бы адекватна непрерывно усложняющимся задачам. Любая такая задача предварительно упрощается до абсурда и только тогда по ней принимается соответствующе (простое) решение.

В узких кругах широко известен следующий факт. Сразу после своего избрания Президент В.Путин «спустил» программистам Центра стратегических разработок («Центра Грефа») установку заложить в готовящуюся стратегию социально-экономического развития ежегодный десятипроцентный рост. Когда эксперты уяснили, чего от них ждет заказчик, начался нервический телефонный перезвон по поводу методов и инструментов решения столь экзотической для людей этого круга задачи. Итог обсуждения можно выразить словами популярной песни, чуть-чуть перефразировав ее: «Я спросил у Ясина… Ясин не ответил мне, качая головой…»

Примечательно, что идея десятипроцентного роста возникла не в умах путинских «советников в погонах», как полагали тогда некоторые. Еще в 1999 году Виктор Геращенко ставил перед Евгением Примаковым аналогичные вопросы и предлагал совершенно конкретные пути и методы. Разумеется, методы эти не прописаны в стандартных вузовских учебниках Самуэльсена или Макконелла, по которым училось большинство упомянутых выше экспертов. В общем, установку Путина как-то «замотали». А потом она и политически потеряла актуальность. Ведь именно к середине 2000 года российская элита осознала, что на ближайшую, а возможно, и отдаленную перспективу основой стабильности в стране будут мировые цены на нефть.

Коенечно, значительная часть «рецептов 1999 года» сегодня утратила актуальность. Но речь не об этой конкретике, а о системе, в которой нет места проблемам завтрашнего дня — завтрашнего не в политическом, а историческом смысле.

Кажется, что и малому ребенку ясно: Сибирь самостоятельно существовать не может. Предоставленная исторической стихии она неизбежно становится сферой влияния других стран — и не только сферой влияния, но и частью их территории (как это и случилось в свое время с Аляской). И проблема удержания Сибири не сводится к проблеме снижения тарифов на железнодорожные перевозки и электроэнергию. Конечно, государственная тарифная политика в Сибири должна быть не источником доходов бюджета России, а механизмом ее развития. Но проблема даже не в этом, а в отсутствии ресурсов для развития. Природная рента сегодня практически полностью присваивается частным капиталом, а то, что остается государству, практически полностью идет в федеральный бюджет. Финансируемые из него инфраструктурные проекты создают только некоторые условия для развития.

И как ни тривиально звучит — колониальный принцип управления Сибирью реализуется с последовательностью, достойной лучшего применения.